[ENG]
Speech given to the
Liberal International Latin American Conference
San José, Costa Rica
November 4-6 2004.
Introduction.
I should like to give an idea of the options to strengthen the processes of democratic dialogue in Colombia. The first part of my presentation will briefly summarise the antecedents of violence that led to the creation of a mechanism of dialogue and democratic agreements that allowed stability and growth over a long period, mid-way through the 20th century. The second part of my presentation then refers to another kind of democratic dialogue, which is what was undertaken by the legitimate Colombian state with illegal groups in order to achieve their demobilisation. The third part then deals with the dialogues that led to the drawing up of a new constitution. And finally, I shall analyse the problems currently facing the political system of Colombia, and some of the restrictions that have been imposed in order to make the democratic dialogue flow more smoothly.
The Colombian political parties, both liberal and conservative, date back to 1848. They held control over national politics for more than a century and a half. The 19th century was shaken up by nine bloody national civil wars, pitting liberals and conservatives against each other. The 20th century dawned in Colombia amidst the most violent civil war, which lasted over three years and caused the death of more than one hundred thousand people, about 2.5% of the total population. The country was in economic ruins and political chaos, and the civil war led to the annexing of the province of Panama. Then in the nineteen-fifties a strange phenomenon of violence broke out in rural areas between liberals and conservatives, which lasted for over a decade. From this confrontation, which was known as La Violencia, the first major experience of democratic dialogue arose. The liberal and conservative parties, whose members were killing or threatening to kill each other over large rural areas, managed to come to an agreement to share power and alternate the executive power between the two parties. This agreement, which led to peace between the traditional parties was called the Frente Nacional (National Front) and it led to a coalition regime between 1958 and 1974, during which period four governments held power, two liberal and two conservative ones.
Colombia has been in negotiation for more than twenty years, or at least trying to negotiate the end of the internal armed conflict. It is not a question of armistice between equals, or of the negotiation of a civil war in which the parties represent significant portions of the population. It is, rather, the negotiation of a revolutionary war of the sort that proliferated during the era of the Cold War in many parts of the world, particularly on the continent of Latin America. Negotiation attempts to seek agreement between those who have raised weapons against the State. However, the guerrilla fighters in Colombia do not represent a section of the population, or an ethic group, or a regional inconformity. This was is about an armed uprising against an established political order. It has been going on for many years now, with not an inconsiderable armed capacity, but it is an armed uprising and not a civil war. And that difference is a crucial one.
A State can negotiate, but it needs to adhere to a minimum of principles. One of those principles is democracy. A government may negotiate the end of an uprising in the name of the State, but that must not affect its raison d’etre or its popular mandate. This means that a Government can neither negotiate the democracy itself, nor on its mandate of origin. To do so would be to disdain or ignore the populace that had elected it, and to take up the ideas of an armed group.
Furthermore, a Government cannot negotiate the State’s structure of its own accord. The state is a product of a constitutional political consensus, and the Government which has arisen out of such a structure cannot alter it of its own accord. This does not mean that the model chosen for the state cannot be discussed – it can be of course. But such a discussion or negotiation cannot be undertaken by a Government, and any changes in a state must be decided by the institutional instruments of democracy (Congress, referenda, constituents).
What can be negotiated over is the armed uprising, and not the motives behind such an uprising. It is a question of the armed uprisers laying down their arms, it is not a question of them changing their ideas and philosophy. It is not the governemnt’s job to judge the aptness or pertinence of the guerrilla’s political proposals. It is a matter or opening up space for such proposals. Whatever the nature of such proposals, they should be debated in appropriate, democratic media. The Peace Initiative sought to correct the difficulties faced in the past, establishing precise conditions and time lines needed to develop the peace process, and its ultimate aim would be to demobilise armed uprisings. The initiative took the premise that dialogue was not an end in itself, but that is should serve as a tool for the re-incorporation into civil life of those who had taken up arms, establishing guarantees of personal safety for them, and political participation with a full exercise of citizen’s rights and duties for those who would lay down their weapons.
Between 1989 and 1992 negotiations took place and six armed groups rescinded their weapons, and their members, more than six thousand men, were able to rejoin civil society with the full guarantees and all of the rights of ordinary citizens. Today, Colombia is still fighting two armed guerrilla groups, and a federation of illegal para-military groups. The principles of democratic dialogue remain an option for those who wish to stop fighting, one that is open to all the armed groups in Colombia.
At the end of the eighties, Colombia faced a crisis, which derived in part from the violence unleashed by the drug cartels against the state. The constitution, although it had been reformed several times, dated back to 1886. It was based upon a strong central state, where the liberal and conservative parties pre-dominated, with a weak judicial apparatus and an apparently excessive executive power which allowed it to decree mechanisms for emergency legislation almost continuously. However, the violence could not be contained even with that set-up of a strong executive power, and the authoritarian recipes they imposed did not appear to be very effective.
It was in this context, following a wave of assassinations of political leaders, that a group of university students launched an initiative to convoke a constitution which would create a state with wider legitimacy, a more powerful justice system and better instruments to face the threats of terrorism, drug-trafficking and guerrilla violence. Following six months of debates at all levels, the government and political establishment began to give shape to the students’ initiative, and initiated a process that culminated in the realisation of a constituent assembly, elected by popular vote where the Columbian constitution was changed. So today’s Constitution is the result of a process of democratic dialogue which included the traditional political parties, the opposition and even a group of guerrillas who had demobilised. The new constitution created a system with an independent judiciary which had an investigative attorney with wide powers of autonomy. It decentralised regional political power and established an automatic system of transfers of power from the central state to the regions. It gave greater control to the congress, and in a country blocked by a asphyxiating bipartisanism, it opened up the opportunities for new political parties to emerge. The all-powerful executive power reduced its influence in the state framework, an independent central bank was created, and a bill of rights was established within the constitution, together with efficient mechanisms to ensure that those rights be respected, and that any citizen who wished to do so could complain if they suspected they were being violated. All citizens had the opportunity to reclaim their rights, and thus the constitution became an instrument of everyday use for all citizens.
4.1 Political splintering and party crises. From a closed bi-partisan system of more than a century and a half, Colombia then went to the other extreme. The mechanisms for establishing new parties was too lax, and last year, 73 legally recognised political parties were registered, 53 of which were represented in the national congress. Things had gone to the other extreme. Last year, national Congress expedited a constitutional reform to reduce the wide dispersion of political parties. A threshold of 2% was established for senate lists and 0.5% for other public bodies. A single list per party was also adopted; previously a party could back as many lists as it wanted. And the D’hont proportional representational method was also established, to convert votes into seats. This system stimulates and favours the lists most voted for. It is calculated that this reform will probably reduce the 53 parties currently in congress down to between ten and fifteen, a lot fewer than there was, but still a fairly wide dispersion.
The political parties in Colombia are in crisis for two main reasons: because the electoral system encourages dispersion, and because the presidential regime either tends to leave congress without enough to do, or it clashes with it.
Let us consider the first cause, the effects of the electoral system, as it was perfectly expressed by an ex-constituent, Augusto Ramírez Ocampo, “We made a lot of mistakes with the Constitution of 1991. Our first error was our desire to institutionalise parties and to do away with a suffocating bipartisan regime. It was created at a time of crisis in the moment of the Frente Nacional, we opened up a Pandora’s box and let anybody who could get 50,000 signatures form a political party… we went too far… I was scandalised to see that 74 political parties came about as a result of that move.” So, political splintering is one of the first things to restrict effective democratic dialogue.
4.2 Violence restricts the possibilities of democratic dialogue. Colombia suffers from high levels of violence, even within the Latin American context. This violence is derived in part from the internal armed conflict and organised crime, but it is mainly the isolated cases of common violence that affect the average citizen. One of the causes of violence is intolerance. Intolerance and violence generate a powerful deciding factor against introducing continuous and permanent mechanisms for democratic dialogue in society.
4.3 The presidential system does not stimulate democratic debate. It was thought that with presidential systems that have a bipartisan system there are not normally confrontations between the executive and the legislative powers, and if the President’s political faction has the majority in Congress, the chances of conflict are reduced. If the executive does not hold the majority, the tendency to use corruption and buy off parliament in order to obtain governability is created. The Colombian and Latin American experiences prove that in presidential regimes with bipartisan systems, governability is also called into question[1].
The end of bipartisanship in Colombia made the problems of governability more evident and also the effective possibilities of democratic dialogue.
During the period of the Frente Nacional, the coalition government from 1968 onwards, although there was full governability derived from the wide majority of the pro-governmental coalition, this governability was achieved via a legal mechanism called ‘parliamentary assistance’, which consisted in each member of Congress having a fixed amount or ‘cupo’ with which he could decide which investment projects could be undertaken with the national budget. As we know, this system was extremely inconvenient, which is why the 1991 Constitution prohibited it. However, later systems were introduced (called parliamentary ‘cupos’ or co-financing funds) which, although they were not actually called ‘parliamentary assistance’, were essentially designed for the same purposes.
The government of President Álvaro Uribe Vélez sealed off any opportunities of establishing a link between Congress members and the budget. The result? Despite being the most popular President in Colombia’s recent history, despite the fact that the majority of Colombians consider he is governing the country well, and, if that were not enough, that he has a numerical majority in all Committees of Congress, he still does not always have the parliamentary political power to approve special projects within the government’s programme.
When the presidential regime goes into crisis, it shuts down the opportunities for effective dialogue between political forces, and the crisis becomes more extreme. As ex-President Samper said, “the very nature of our presidential system means that the President’s term in office cannot be modified, and that fact has led some Presidents, and here I can speak with some authority as I am sure you will agree, to be almost crucified during their mandate, without being able to find an institutional exit to political crises. They cannot dissolve congress and call general elections. They cannot change the convergence of the parliamentary coalition that supports them, and they cannot call for plebiscites or referenda”
The consequence of all of this means that the President has no powers of moderation, and this is the reason why, on several occasions, in Latin America the army has taken such a role on itself.
The testimony of two liberal ex-Presidents of Colombia illustrates this point rather well. Ex-President Samper said that governments have “dedicated themselves to forging detailed alliances with congresses and with other parties in order to survive politically, and they have called upon the personal loyalties of parliamentarians to renounce their own party loyalties in order to forge a sort of temporary, ephemeral coalition. Such coalitions in no way allow any kind of support for a programme or longer term policy, they are simply temporary coalitions, hastily wrought, to ensure a specific project or imitative is passed”. Ex-President López stated “little by little, governments have been forced to resort to the most elemental of tactics- flattering Representatives and Senators in order to achieve support and their vote”.
So the electoral system enshrined in the 1991 Constitution, designed specifically to do away with a bipartisan system, when added to the structural reality of the presidential regime has totally discredited and almost done away with political parties. This naturally affects the governability of the country. Because with or without a presidential regime, political parties should be the natural channel of communication between the executive and Congress.
Based upon all of this, it can be concluded that the presidential regime is, structurally, a disincentive to governability, and that it does not encourage effective democratic dialogue in as much as it
All of these points are valid whether there is bipartisanship or not. To summarise, the presidential regime, with or without bipartisanship, is structurally prejudicial to the achieving of transparent governability.
Everything discussed here would lead us to the conclusion that if we wish to have transparent governability a presidential governing regime should be replaced by a semi-presidential or semi-parliamentarian regime. Such a regime would maintain the direct election of a president and congress, and would seek to have the following effects:
There are two political bodies that intervene in political action under a presidential regime: the Presidency and the Congress. But with a semi-parliamentarian regime there are three bodies intervening in political action, they are: the Presidency of the Republic, the Congress and the Government. The enshrining of this new body would be the main reason why moving from a presidential regime to a semi-parliamentarian one would reduce the probability of conflict between the executive and legislative branches of political power.
In effect, the main objective of the Government is to link both institutions in order to avoid, absorb and, in the final instance resolve, the friction found naturally between both branches of the public power.
The following table shows the elements that would characterise the semi-parliamentary regime that I am proposing, and the way such a Government would be made up.
Semi-parliamentary regime |
| 1) Dual executive: it is divided into Head of State and Head of Government |
| 2) The Head of State and Congress are chosen via direct elections |
| 3) Government is not part of Congress |
| 4) The Head of State chooses the Head of the Government or Prime Minister |
| 5) The Head of State is the highest administrative authority; it can delegate the functions of the government to a Prime Minister or Head of Government, according to political circumstances. However, under no circumstances can the Head of State delegate on matters of external relations, national defence, public order, justice or the declaration of exceptional states or circumstances. |
| 6) The Prime Minister designates his own ministers and thus forms the Council of Ministers. |
| 7) The Head of State presides over the Council of Ministers. |
| 8) Ministers might or might not be parliamentarians. |
| 9) The ministerial cabinet should have Congress’s approval, via a vote of confidence. Thus the Government is politically responsible before the legislative. |
| 10) The Head of State may dissolve Parliament. |
| 11) The Head of State is politically responsible before the electorate. |
Under this proposed governmental regime, if the President has a clear majority in the Congress, the Head of Government will be somebody of his/her political sector. But if the President does not have a clear majority in Congress, the Head of State must then look for an alliance or coalition mechanism with other political sectors to form the Government, which should then be ratified by Congress. This is where relations between the political parties and the President of the Republic, as Head of State and Head of the Nation, are formalised, which should lead to governability being achieved in a transparent fashion.
This way, a system is created whereby there is greater linkage between the executive and Congress. It is a system in which the President does not hold all institutional power, as is the case with the Presidential system, because there is a Head of Government or Prime Minster who develops and executes policies. In a certain way, this dignitary acts as a kind of shock absorber of the problems involved in executing policies, or of any political problems of public opinion, thus reducing the probability of conflict between both branches of public power.
The semi-parliamentarian regime I am proposing has at least two features that make it flexible in the face of any changes in the political structure: the Government and the option of the Head of State to dissolve Congress.
With respect to the first feature, although the President’s term is fixed, the Government’s is not. This can change if the Head of State, according to the political structure, considers it pertinent, or if it is censured by Congress. In the first instance, the President can reorganise the Government to adapt to political circumstances so that governability is not lost. This is a transparent, institutional means of overcoming political crises. In this way, a specific crisis involving the Presidential figure would not drag the whole system down with it, as it would with a Presidential regime where a crisis involving the President ends up being an institutional crisis of the system and not a personal crisis of the President.
The second feature consists in the option of dissolving Congress and calling general elections, if political circumstances so require. In this way it is the people who preside over the political differences between both powers[2]. Congress, for its part, can balance this with the option of approving or censuring the Government. In this way, the semi-presidential regime allows the system to avoid the risks of institutional blockage which the divergence of the parliamentary and presidential majority would suppose, whilst, at the same time providing political control over the executive’s actions to avoid the risk of an abuse of the presidential power.
One of the virtues of the semi-parliamentarian regime is that, independently of any political structure, the presidential figure would maintain powers in the areas of external relations, national defence, public order, justice and a declaration of exceptional states or circumstances, which could not be delegated.
This, together with the institutional option of adjusting the Government according to circumstances, permits the President of the Republic to remain Head of State with great powers to seek accords and political consensus regarding matters of national import.
In the semi-parliamentarian system, political parties become stronger via the same structure as the system itself. However, it must be pointed out that the semi-parliamentarian regime alone does not consolidate strong parties, it also needs electoral rules to incentivise its strengthening.
As for the role of the semi-parliamentarian regime under such a proposal, as has already been seen, parliamentary-type regimes modify the models of political exchange and relationships as they force politicians to take one side or another. This in turn shapes political action as it forces them to form political parties. It is through parties in Congress that political alliances and decisions are shaped.
As for the second point, it is essential that the electoral regime be modified into a key player in order for political parties to begin to function effectively. An adequate electoral system should therefore be enshrined within which, subjects such as the threshold, proportional representation and preferential voting, should all be debated. Without such a mechanism we cannot hope to form political parties to act as political parties should.
Conclusion.
The semi-parliamentarian regime is structurally advantageous to obtaining transparent governability and more effective democratic dialogue, as it (1) reduces the probability of conflict between the executive and legislative branches of public power, (2) has the institutional flexibility needed to adapt to the various political structures of a country, (3) the Head of State holds the moderating power necessary to convoke the mechanisms of dialogue essential to overcoming political crises and (4) it stimulates the strengthening of political parties.
[1] The four Latin American countries that have held elections during the second half of the 20th century and have also had a presidential regime during that period- Mexico, Venezuela, Colombia and Costa Rica– have all entered a crisis when the one-party system, as in Mexico’s case, or the two- party system, as in the case of Colombia and Venezuela, began to break down. Mexico is a clear example of such crises. Although it is the strongest presidential regime that exists in Latin America, they are also debating a Parliamentary system, for the simple reason that the single party no longer holds an electoral majority. In all of the surveys and polls carried out, it has been shown that political participation in Mexico is equally divided between three main parties, the PRI, the PAN and the Democratic Revolution Party.
[2] Doctor Juan Manuel Charry, a Colombian academic, was invited to address the Senate on the importance of such a mechanism for political flexibility. Citing facts of recent Colombian political reality, he declared, “Pastrana’s government spoke of anticipated Congressional elections, and this Government, at the beginning, also talked of anticipating Congressional elections and extending the term of office of the President. I believe these to be obvious proof that our political regime needs to become more flexible, and that hey justify the adoption of Constitutional reforms.”
[ES]
Presentado a la
Conferencia Latinoamericana de la Internacional Liberal
San José de Costa Rica
Noviembre 4-6 de 2004.
Introducción.
Este trabajo pretende dar una visión de las posibilidades fortalecer los procedimientos de diálogo democrático en Colombia. La primera parte relata brevemente los antecedentes de violencia que motivaron a mediados del siglo XX un mecanismo de dialogo y acuerdos democráticos que permitieron la estabilidad y el crecimiento por un periodo prologando. La segunda sección refiere otra modalidad de dialogo democrático que es la realiza el estado legitimo colombiano con grupos ilegales para lograr su desmovilización. La tercera sección trata sobre los diálogos que llevaron a la expedición de una nueva constitución. Finalmente se analizan los actuales problemas que afronta el sistema político colombiano y las restricciones que se imponen para hacer fluido el diálogo democrático.
Los partidos políticos colombianos, liberal y conservador, tienen su origen en 1848 y mantuvieron el control de la política nacional por siglo y medio. El siglo XIX fue sacudido por nueve sangrientas guerras civiles nacionales que enfrentaron a los partidos liberal y conservador. El siglo XX nació en Colombia en medio de la más violenta guerra civil, que provocó en tres años largos no menos de cien mil muertos, equivalente al 2.5% de la población total. El país quedó en la ruina económica y en caos político, y de la guerra civil se desembocó en la desmembración de la provincia de Panamá. En los años cincuenta estalló un peculiar fenómeno de violencia, que enfrentó en varias zonas campesinas a liberales contra conservadores y que se extendió por una década larga. De esta confrontación denominada como La Violencia surgió la primera trascendental experiencia de diálogo democrático. Los partidos liberal y conservador, cuyos partidarios se mataban y amenazaban en amplias zonas campesinas, lograron pactar un acuerdo para compartir el poder y alternar entre los dos partidos en poder ejecutivo. Este acuerdo, que aclimató la paz entre los partidos tradicionales, se llamó Frente Nacional y estableció un régimen de coalición entre 1958 y 1974, durante cuatro gobiernos, dos liberales y dos conservadores.
Colombia lleva veinte años y más en negociaciones o, al menos, en intentos de negociar el fin del conflicto armado interno. No se trata de un armisticio entre iguales, ni de la negociación de una guerra civil en la cual las partes representan porciones significativas de la población. Es la negociación de una guerra revolucionaria del tipo que proliferó durante la Guerra Fría en muchas partes del mundo y del continente latinoamericano. Una negociación trata de buscar acuerdos con quienes se alzaron en armas contra el Estado. La guerrilla en Colombia no representa un sector de la población, ni una etnia, ni una inconformidad regional. Representa un alzamiento armado contra el orden político establecido. Es un alzamiento de muchos años, es cierto, con una no despreciable capacidad armada, también es cierto, pero es un alzamiento armado y no una guerra civil y esta diferencia es sustancial.
Un Estado puede negociar, pero con un mínimo de principios. Uno de los principios es el democrático. Un Gobierno a nombre de un Estado puede negociar el fin de un alzamiento, pero sin afectar su razón de ser ni su mandato popular. Eso quiere decir que el Gobierno no puede negociar ni la democracia ni su mandato de origen. Eso sería despreciar a quienes votaron en su elección y cambiarlos por las ideas de unos alzados en armas.
De otra parte, el Gobierno no puede negociar, por sí y ante sí, la estructura del Estado, pues el estado es producto de un consenso político constitucional, y el Gobierno, resultado de esta estructura, no puede modificarlo a voluntad. Eso no quiere decir que el modelo de Estado no sea materia de negociación. Sí que lo es, pero no por parte del Gobierno y los cambios en el Estado tienen que ser decididos por los instrumentos democráticos institucionales (Congreso, referendo, constituyente).
Lo que se negocia es el alzamiento armado y no los motivos que se argumentan para este. Se trata de que los alzados en armas dejen de serlo, pero no que dejen de pensar como piensan. Al Gobierno no le corresponde juzgar la bondad o pertinencia de las propuestas políticas de la guerrilla. De lo que se trata es de abrir los espacios para que tales propuestas, sean de la calidad que sean, se debatan en medios democráticos apropiados. . La Iniciativa para la Paz buscaba corregir las dificultades encontradas en el pasado, estableciendo condiciones y plazos precisos para el desarrollo del proceso de paz, que tendría como fin último la desmovilización de los alzados en armas. La iniciativa partía de que el diálogo no era un fin en sí mismo, sino que debía servir como instrumento para la reincorporación de los alzados en armas a la vida civil, con el establecimiento de las debidas garantías de seguridad personal y de participación política con pleno ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos para quienes dejaran las armas.
Entre 1989 y 1992 se realizaron negociaciones que permitieron que seis grupos armados dejaran las armas y que sus miembros, más de seis mil hombres, ingresaran a la civilidad, con penas garantías y plenos derechos. Hoy Colombia se enfrenta a una guerra con dos grupos armados guerrilleros y a una federación de grupos ilegales para-militares. Los principios de diálogo democrático son una opción para quienes quieran dejar la guerra y están abiertos para los grupos que se mantienen en armas en Colombia.
A finales de los ochenta Colombia enfrentaba una crisis derivada, en parte, de la violencia desatada por los carteles de la droga contra el estado. La constitución, aunque había sido reformada varias veces, databa de 1886 y estaba centrada en un estado central fuerte, en el predominio de los partidos liberal y conservador, en un débil aparato judicial y en un aparentemente excesivo poder del ejecutivo que le permitía decretar casi continuamente mecanismos de legislación de emergencia. Aún en este perfil de un ejecutivo fuerte, la violencia no era contenida y las recetas autoritarias parecían no tener efectividad. En ese contexto y en medio de una ola de asesinatos de líderes políticos, un grupo de estudiantes universitarios lanzó la iniciativa de convocar una constituyente para crear un estado con amplia legitimidad, una justicia más poderosa y mejores instrumentos para confrontar las amenazas del terrorismo, el narco-tráfico y la violencia guerrillera. Luego de seis meses de debates a todo nivel, el gobierno y el establecimiento político le dieron forma a esta iniciativa y se inició un proceso que culminó en la realización de una asamblea constituyente, elegida por voto popular en la que se cambió la constitución colombiana. La Constitución es entonces el resultado de un proceso de diálogo democrático, que incluyeron, tanto a los partidos tradicionales, como a la oposición e incluso a los grupos guerrilleros que se desmovilizaron. La nueva constitución creó un sistema judicial independiente, con una fiscalía de investigación con amplia autonomía, descentralizó el poder político regional y estableció un sistema automático de trasferencias del estado central a los territorios, dio mayor capacidad de control político al congreso y, en un país bloqueado por un asfixiante bipartidismo, abrió posibilidades para el surgimiento de nuevas fuerzas políticas. El todopoderoso poder ejecutivo redujo su influencia en el marco estatal, se creó un banco central independiente y se estableció en la constitución una carta de derechos y un mecanismo expedito para que los ciudadanos pudieran exigir la vigencia de los derechos y reclamar cuando consideraran que estaban siendo violados. Todo ciudadano tuvo acceso a reclamar por sus derechos y así la constitución se convirtió en un instrumento de la vida diaria de los ciudadanos.
4.1 Fraccionamiento político y crisis de los partidos. De un bipartidismo cerrado durante siglo y medio el sistema político colombiano pasó al otro extremo. Las facilidades para crear partidos fueron muy laxas y el año pasado se registraba la existencia de 73 partidos políticos con reconocimiento legal, 53 de ellos con representación en el congreso nacional. Se pasó al otro extremo. En año anterior el Congreso nacional expidió una reforma a la constitución que pretende reducir esta dispersión. Se estableció un umbral de 2% para las listas al senado y de .5% de cociente para las demás corporaciones públicas. Se adoptó la lista única por partido, antes había libertad para avalar el número de listas que cada partido quisiera, y se adoptó también el método D´hont, o cifra repartidora, para convertir votos en curules, método que estimula y favorece las listas más votadas. Se estima que esta reforma permitirá pasar de 53 partidos en el congreso a una cifra entre diez y quince, que es menor, pero que aún mantiene cierta dispersión.
En Colombia los partidos políticos están en crisis por dos motivos principalmente: el sistema electoral que estimula la dispersión y el régimen presidencialista que tiende a dejar sin funciones al congreso o a chocar con este.
En cuanto a lo primero, el efecto de sistema electoral, como bien lo expresó el ex constituyente Augusto Ramírez Ocampo, “en la Constitución del 91 cometimos muchos errores. El primero de ellos con el ánimo de institucionalizar a los partidos, y con el animo de acabar con un régimen sofocante bipartidista, que había hecho yo creo que crisis en el momento del frente nacional, abrimos la baraja y establecimos el mecanismo de que se podían matricular como partidos los que consiguieran cincuenta mil firmas (…) de tal manera que nosotros allí nos excedimos (…), me escandalizo de ver que eso produjo como resultado 74 partidos políticos”. El fraccionamiento político es entonces una primera restricción al diálogo democrático efectivo.
4.2 La violencia restringe las posibilidades de diálogo democrático. Colombia mantiene altos niveles de violencia en comparación con el contexto latinoamericano. Esta violencia es en parte derivada del conflicto armado interno y del crimen organizado, pero en su mayor parte es violencia común, aislada, que afecta al ciudadano corriente. Una de las causas de la violencia es intolerancia. Intolerancia y violencia generan un poderoso disuasivo para implantar mecanismos continuos y permanentes de diálogo democrático en una sociedad.
4.3 El sistema presidencialista no estimula el diálogo democrático. Se ha considerado que los regímenes presidenciales en los que existe un sistema bipartidista no suelen haber enfrentamientos entre el poder ejecutivo y legislativo, pues suele suceder que si el sector político del Presidente tiene la mayoría en el Congreso, la probabilidad de conflicto se disminuiría. Si no tiene el ejecutivo mayoría se generan tendencias a utilizar la corrupción y la compra de parlamentarios para obtener la gobernabilidad. La experiencia colombiana y Latinoamericana demuestran en los regímenes presidenciales con sistema bipartidista también la gobernabilidad se pone entredicho[1].
La terminación del bipartidismo en Colombia hizo evidentes los problemas de gobernabilidad y también las posibilidades efectivas de diálogo democrático.
Durante la época del gobierno de coalición, el Frente Nacional, desde 1968, aunque había plena gobernabilidad derivada de la amplia mayoría de la coalición pro-gubernamental, ésta gobernabilidad se lograba mediante un mecanismo legal llamado auxilios parlamentarios que consistían en que cada Congresista tenía un cupo en el cual podía decidir que proyectos de inversión se realizaban con el presupuesto nacional. Éste procedimiento, como es sabido, era altamente inconveniente, por lo que la Constitución de 1991 los prohibió. Sin embargo, posteriormente se desarrollaron sistemas (se les llamó cupos parlamentarios o fondos de co-financiación) que aunque no se llamaron “auxilios parlamentarios” buscaban esencialmente lo mismo.
El gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez se cerró cualquier posibilidad de establecer mecanismos de relación entre los Congresistas y el presupuesto. El resultado: a pesar de ser el Presidente más popular de la historia reciente de Colombia, de que la mayoría de los colombianos consideran que está gobernando bien y que, por si fuera poco, tiene la mayoría numérica en todas las Comisiones del Congreso, resulta que no tiene siempre la fuerza política parlamentaria para aprobar proyectos esenciales dentro de su programa de gobierno.
El régimen presidencial cuando entra en crisis cierra las posibilidades de diálogo efectivo entre fuerzas políticas y la crisis se extrema. Como le expresó el ex Presidente Samper, “es de la esencia del presidencialismo el termino del Presidente sea inmodificable y este hecho ha llevado a que los Presidentes y hablo con alguna autoridad que ustedes me reconocerán, prácticamente queden crucificados durante todo su mandato, sin que puedan encontrar una salida institucional a las crisis políticas. Sin que puedan disolver los congresos y llamar a unas elecciones generales. Sin que puedan cambiar la convergencia de la coalición parlamentaria que lo apoya, sin que puedan ir hacia unos plebiscitos derogatorios y hacia unos plebiscitos refrendatorios”.
Como consecuencia de todo lo anterior, el Presidente carece de poder moderador, por tal motivo, en no pocas ocasiones, en Latinoamérica el ejército se ha autoproclamado de tal condición.
El testimonio de dos ex Presidentes liberales colombianos es bastante ilustrativo. El ex Presidente Samper dijo que los gobiernos se “han dedicado hacer alianzas al detal con los Congresos y con los partidos para poder sobre vivir políticamente y que han apelado a las lealtades personales de los parlamentarios llevándolos a renunciar a sus propias lealtades partidistas para forjar una suerte de coaliciones temporales y efímeras que de ninguna manera permiten que haya una especie de apoyo a un programa o a una permanencia programática, sino mas bien se trata sino simple y sencillamente de coaliciones temporales que se hacen de una manera rápida para asegurar el paso de proyectos o de iniciativas.” Por su parte, el ex Presidente López señaló que “poco a poco los gobiernos se han visto obligados a recurrir el más elemental de los expedientes, es halagar a los Representantes y Senadores para conseguir el apoyo e su voto”.
De manera pues que el sistema electoral consagrado en la Constitución del 91, orientado precisamente hacía a acabar con el bipartidismo, sumado a las realidades estructurales del régimen presidencial, trajeron como consecuencia el que estén totalmente desacreditados y al borde de su desaparición, lo que naturalmente afecta negativamente la gobernabilidad, pues con o sin régimen presidencial los partidos políticos deben ser el canal de comunicación natural entre el Ejecutivo y el Congreso.
Sobre la base de lo hasta aquí expuesto se puede concluir que el régimen presidencial es estructuralmente desincentivador para la gobernabilidad y des estimula también un efectivo diálogo democrático en tanto que
El marco expuesto anteriormente nos lleva a la conclusión de que si se quiere tener una gobernabilidad transparente se debe sustituir el régimen de gobierno presidencial para instaurar un régimen semi-presidencial o semi-parlamentario. Este régimen que se propone mantendría la elección directa de presidente, lo mismo que la de congreso, y busca producir los siguientes efectos:
En el régimen presidencial son dos son los órganos políticos que intervienen en la acción política: Presidencia y Congreso. Por el contrario, en el régimen semi-parlamentario son tres los órganos que intervienen en la acción política. Estos son: Presidencia de la República, Congreso y el Gobierno. La consagración de éste nuevo órgano es el principal motivo por el cual el tránsito de un régimen presidencial a uno semi-parlamentario disminuye la probabilidad de conflictos entre la rama ejecutiva y legislativa del poder público.
En efecto, el objetivo principal del Gobierno es relacionar a ambas instituciones con el fin de evitar, amortiguar y, en último caso, de solventar las naturales fricciones entre ambas ramas del poder público.
El siguiente cuadro muestra los elementos que caracterizan el régimen semi-parlamentario que propongo y la forma en que se constituye el Gobierno.
Régimen semi-parlamentario |
| 1) Ejecutivo dual: está dividido en: Jefe del Estado y Jefe de Gobierno |
| 2) El Jefe del Estado y el Congreso son elegidos por elección directa |
| 3) El Gobierno no es parte del Congreso |
| 4) El jefe del Estado elige al Jefe de Gobierno o Primer Ministro |
| 5) El Jefe de Estado es la máxima autoridad administrativa, que puede delegar funciones de gobierno en un Primer Ministro o Jefe de Gobierno, según las circunstancias políticas lo ameriten. Sin embargo, en ningún caso el Jefe de Estado puede delegar sus atribuciones en materia de relaciones exteriores, defensa nacional, orden público, justicia y la declaratoria de los estados de excepción |
| 6) El Primer Ministro designa a sus ministros, con lo que se conforma el Consejo de Ministros |
| 7) El Jefe de Estado preside el Consejo de Ministros. |
| 8) Los ministros pueden o no ser parlamentarios |
| 9) El gabinete ministerial debe contar con la aprobación del Congreso, mediante un voto de confianza. Por lo tanto, el Gobierno es responsable políticamente ante el legislativo. |
| 10) El Jefe del Estado puede disolver el Parlamento |
| 11) El Jefe de Estado políticamente responsable ante el electorado |
Bajo el régimen de gobierno propuesto, si hay una mayoría clara del Presidente en el Congreso, el Jefe de Gobierno será una persona de su sector político. Pero si el Presidente no tiene una mayoría clara en el Congreso, el Jefe de Estado deberá buscar entonces un mecanismo de alianza o de coalición con otros sectores políticos para formar el Gobierno, el cual deberá ser ratificado por el Congreso. Es aquí en donde se formaliza la relación entre los partidos políticos y el Presidente de la República como Jefe de Estado y como Jefe de la Nación, la cual permite lograr, de manera transparente, la gobernabilidad.
De esta forma, se genera un sistema en el cual hay una mayor conexión entre el Ejecutivo y el Congreso. Es un sistema en el cual el Presidente no corre con todo el desgaste institucional como lo es en el sistema Presidencial, pues hay un Jefe de Gobierno o Primer Ministro que desarrolla unas políticas y que las ejecuta. En cierta forma éste dignatario actúa como un amortiguador de los problemas de ejecución de las políticas o de los problemas políticos de opinión pública, disminuyéndose así la probabilidad de conflicto entre ambas ramas del poder público.
El régimen semi-parlamentario que propongo tiene al menos dos características que lo hacen flexible para afrontar los cambios de coyuntura política: el Gobierno y la posibilidad del Jefe de Estado de disolver el Congreso.
Con respecto a la primera, aunque el periodo del Presidente es fijo, el del Gobierno, como se vio, no. Éste puede ser cambiado en el momento que el Jefe del Estado, según la coyuntura política, lo considere pertinente o cuando el Congreso lo censure. Lo anterior permite que el Presidente pueda reorganizar el Gobierno, de modo que se adapte a las circunstancias políticas, de tal forma que no pierda gobernabilidad. Ésta es una salida institucional y transparente para superar crisis políticas. De esta forma, una crisis eventual de la figura Presidencial no arrastraría todo el sistema como si lo ocurre con el régimen Presidencial en donde una crisis de la figura Presidencial acaba siendo una crisis institucional del sistema y no una crisis de la persona del Presidente.
La segunda característica consiste en la posibilidad de disolver el Congreso y llamar a elecciones generales, si las circunstancias políticas así lo demandan, con el fin de que sea el pueblo quien decida las diferencias políticas entre ambos poderes[2]. Por su parte, el Congreso, como se mencionó, equilibra esta figura con la posibilidad de aprobar o censurar el Gobierno. De este modo, el régimen semi-presidencial permite eludir los riesgos de bloqueo institucional que supondría la divergencia de la mayoría parlamentaria y presidencial, al mismo tiempo que permite un control político de la acción del ejecutivo que evita el riesgo de un abuso del poder presidencial.
Una de las virtudes del régimen semi-parlamentario es que, independientemente de cualquier coyuntura política, la figura presidencial mantendría las atribuciones indelegables en materia de atribuciones en materia de relaciones exteriores, defensa nacional, orden público, justicia y la declaratoria de los estados de excepción.
Lo anterior, sumado a la posibilidad institucional de conformar el Gobierno según las circunstancias, permite que el Presidente de la República se mantenga como un Jefe del Estado con una gran capacidad para buscar acuerdos y consensos políticos en torno a los grandes temas nacionales.
En el sistema semi-parlamentario se fortalecen los partidos políticos por la misma estructura del sistema. Sin embargo, es preciso señalar que el régimen semi-parlamentario por si solo no consolida unos partidos políticos fuertes, sino que necesita también de reglas electorales que incentiven su fortalecimiento.
En cuanto al papel del régimen semi-parlamentario en tal propósito, como se vio, los regímenes de corte parlamentario modifican los patrones de intercambio y de relación política en la medida en que obliga a que haya y se constituyan en bancadas, por lo que disciplinan la acción política, obligan la acción política partidista. Es a través de los partidos en el Congreso como se conforman las alianzas y como se conforman las decisiones
En cuanto a lo segundo es indispensable modificar el régimen electoral es una pieza clave para el funcionamiento de los partidos. Se debe entonces consagrar un sistema electoral adecuado, dentro del que se discutan temas como el del umbral, el de la cifra repartidora, el del voto preferente, sin los cuales no podríamos llegar a conformar unos partidos que actúen como partidos.
Conclusión.
El régimen semi-parlamentario es estructuralmente beneficioso para el logro de una gobernabilidad transparente y de un más efectivo diálogo democrático, en tanto que (1) disminuye la probabilidad de conflicto entre la rama ejecutiva y legislativa del poder público, (2) tiene la flexibilidad institucional que se requiere para adaptarse a las distintas coyunturas políticas de un país, (3) el Jefe del Estado se reviste del poder moderador necesario para convocar mecanismos de diálogos necesarios superar las crisis políticas y (4) estimula el fortalecimiento de los partidos políticos.
[1] Los cuatro países que han mantenido elecciones durante la segunda mitad del siglo XX y que han mantenido un régimen presidencial durante este período –México, Venezuela, Colombia y Costa Rica– han entrado en crisis cuando el sistema de partido único, como el caso Mexicano, o bipartidista, como en el caso Colombiano y Venezolano, empiezan a romperse. El caso Mexicano es bastante llamativo. Aunque es tal vez el régimen Presidencial mas fuerte que existe en Latinoamérica, también se esta planteando también la discusión sobre el sistema Parlamentario, por la razón simple de que el partido único dejó de tener mayoría electoral. En todas las encuestas y todos los sondeos indican que la participación política en México está repartida en partes iguales entre el PRI, el PAN y el Partido de la Revolución Democrática.
[2] El doctor Juan Manuel Charry, académico colombiano, se pronunció al ser invitado por el Senado sobre la importancia de este mecanismo de flexibilización política, citando hechos de realidad política reciente Colombiana: “En el gobierno Pastrana se habló de convocar a elecciones anticipadas del Congreso y en este Gobierno también se habló en sus inicios de la posibilidad de anticipar las elecciones de Congreso y de extender el período Presidencial. Yo creo que son muestras evidentes que nuestro régimen político necesita flexibilizarse, y justifican la adopción de reformas Constitucionales”.
