[ENG]
Rome, 10/02/04
1. The Italian Republic has origin from the 2nd June 1946 Institutional Referendum, which decided the passage from the existing monarchy to a State Republic. The Constitution of the Republic entered into force at the beginning of 1948, it included different forms of Referendum, that will assume the role of implementing measure only in 1970. Here there will be highlighted the essential figures on the normative and its applications.
2. The Italian Constitution consider four different forms of national referenda (while the local referendum is provided in the single charters of the regions).
2/1. A first form of Referendum is related to the modification of the Constitution itself. Whenever the Parliament approves an alteration in the Constitution with a majority below two thirds, it is either necessary to have a referendum within three months upon request from 500,000 voters, or from one fifths of the members of each chambers, or from five regional councils. Either in case of a positive result or a negative one the electorate quorum is not necessary. This particular form of referendum was approved only once in 2001, on the variation of the Constitution regarding the regional and local decree; the change was approved by 64,2% of voters.
2/2. A second form of Referendum is related to the request to change the territory of a region (function or division of the existing regions, creation of a new one, division of a province or municipality from a region or aggregation with another one). It still has not been applied once.
2/3. A third form of Referendum is consultative and it does not have direct juridical effects. It was applied only once in 1989 to make sure that the population agreed on the creation of constituencies for the election at the European Parliament. The 88,1% of voters were in favour.
2/4. The last form is the most relevant and it’s the Repealing Referendum of the laws. Between 1971 and 2003 the ventures has been more than 130; one of which is still underway (the one for the abrogation of the recent law that stops penal proceeding toward high positions in the Government). The repealing of a law though Referendum represents the most effective institution of the direct democracy, since the people decides on a question proposed by itself. The procedure of the Repealing Referendum is the following: A) a group of citizens (at least 10) sends a request of repeal of a law to the Court of Appeal (or Court of Cassation); B) Within the 30th September of the year 500,000 authentic signatures must be presented to support the request; C) Between October and November the Court of Appeal examines the regularity of the documentation; D) between December and February of the following year the Constitutional Court judges the admissibility of the Referendum; E) if the Referendum is admitted, between the 15th Aprile and the 15th June there should be the ballot, unless there are the Parliamentary elections, in that case the Referendum will be one year postponed; F) the result of the Referendum is valid if the majority of the voters (quorum) participates; G) if the majority votes ‘yes’ the law is repealed; if the ‘no’ wins the law is confirmed and cannot be undergo the same procedure for at least the following five years; H) if during these procedures the law is repealed directly from the Parliament the referendum is called of from the Court of Appeal.
2/5. Between 1971 and 2003, 133 requests of Referendum were sent to the Court, of these nearly half (66) were declared inadmissible by the Constitutional Court. The Constitution exclude from the referendum only the tax-related laws, budgetary laws, amnesty and pardon laws, and the laws regarding the rectification of international treaties. But the Constitutional Court’s jurisprudence excluded as well requests considered detrimental to fundamental rights, or related to ambiguous results, or such to create inconsistencies or juridical voids. Effectively, the Court has constantly exercised political decisions on the institution of the Referendum.
2/6. Of the 67 admissible Referendum, 12 did not take place because in the meanwhile the matter has been changes following the law; 20 were not valid because the participation quorum wasn’t reached; 16 were rejected; 19 were successful.
2/7. It is interesting to observe how changed in time the behaviour of the voters regarding the requests of Referendum.
In a first phase till 1985, the majority of the response had been ‘no’, a confirmation of the general public agreement with the legislation. It is important to remember that these phase include the 1974 Referendum on Divorce and the 1981 Referendum on Abortion, announced from the largest Italian party of the time (the Christian Democrats) pushed by the ecclesiastical organisations: the confirmation of the two laws, due to the big portion of women voters, revealed the reality of a secularised nation, free from the religious commitment.
From 1987, in the second phase the majority of the responses were in favour of the Repeal, an indication of the separation between civil society and the political class that will bring to the collapse of traditional parties in 1993. This new tendency is obvious in the 1978 and 1993 referendum for the Repeal of the Public Financing to the Political Parties. In 1978 56,4% of the voters were against the Repeal, but in 1993 more than 90% voted in favour. On the other hand, the collapse of the historical parties that governed on the Republic for almost 50 years was caused by two Referendums (1991 in the Chamber of Deputes, 1993 in the Senate) that demolished the proportional electoral system, and with it the party system itself: the First Republic, born with the historical 1946 Referendum, is slowed down by the referendums of the 90s.
It is necessary to underline that compared to the first years of the 90s a third phase has been introduced in the transition that began at the time and is still not concluded, especially in the relationship between voters and Referendum: from 1997, in none of the 17 Referendum announced the quorum was enough. A signal of the increasing hostility in the public opinion toward the direct democracy.
3. The almost 30-year-long experience of the Italian legislation on the Repealing Referendum may be used to measure, in empirical terms, not ideological, the relationship between representative democracy and direct democracy.
3/1. Theoretically there is an obvious separation of the sovereignty of the people between the vote that elect and the vote that decide; namely the vote that delegate the decision-making power to an elected representative and the vote that express in itself the decision without the use of an intermediate. The Italian case considers that voters will not consider their loyalty to a political party, in front of a Referendum regarding matters easy to understand and of general interest. Especially in regards of Human Rights, the response of the Referendum has always cut across political belief. Indeed, the opportunity to distinguish Referendum outcome from the choice of a party is recognised in Italian legislation, which bans to hold referendum together with parliamentarian elections.
3/2. However, academic separation between direct democracy and representative democracy does not match the effective application of the Referendum function in the European Union (beyond the Italian case, it is needed to consider the system in France, Ireland, Spain, Denmark and German Länders). The only European case of a systematic and frequent use of the Referendum is in Switzerland, where between 1848 and 1993 held 414 Referendums. In the European Union the request of Referendum represents an integration to the Representative democracy, rather than an alternative.
3/3. Today, in Europe, and generally in the Western countries , there are symptoms of a crisis of the representative democracy, in its traditional institution at least. The historical role of the parties competes with the new technologies and medias, which introduce a personal approach and media populism. Moreover, they make easier the manipulation of general consensus. The use of methods of direct democracy might support the elected representatives actions, and therefore, create an antidote against the apathy of the sovereign people.
It must be said, that in the future, the new interactive technologies of communication might make possible a more frequent use of the Referendum, specific and immediate, which will open new possibilities to the old idea of democracy practised in a form of daily plebiscite.
[IT]
Roma, 10/02/04
1. La repubblica italiana ha origine dal referendum istituzionale del 2 giugno 1946, che decise il passaggio dalla forma monarchica alla forma repubblicana dello Stato. La Costituzione della repubblica entrata in vigore all’inizio del 1948 contiene varie forme di referendum che peraltro furono dotate di legge attuativa solo nel 1970. Di séguito si segnalano i dati essenziali sulla normativa e le sue applicazioni.
2. La Costituzione italiana prevede quattro forme di referendum nazionali (referendum di portata locale sono previsti negli statuti delle regioni).
2/1. Una prima forma di referendum riguarda le modifiche alla stessa Costituzione. Qualora una modifica alla Costituzione sia approvata dal Parlamento con una maggioranza inferiore ai due terzi, si procede a referendum entro tre mesi su richiesta di 500.000 elettori, oppure di un quinto dei membri di ciascuna camera o di cinque consigli regionali. Per l’esito positivo o negativo del referendum non è richiesto un quorum di partecipazione al voto. Questa forma di referendum è stata attuata solo una volta nel 2001, sulla modifica della Costituzione in materia di decentramento regionale e locale; la modifica è stata approvata dal 64,2% dei votanti.
2/2. Una seconda forma di referendum riguarda le richieste di modifica territoriale delle regioni (funzione o divisione di regioni esistenti, creazione di nuove regioni, distacco da una regione ed aggregazione ad un’altra di province e comuni). Non ha finora avuto applicazione.
2/3. Una terza forma di referendum, definito di indirizzo, ha carattere consultivo e non produce effetti giuridici diretti. E’ stata applicata una sola volta nel 1989 per accertare se il corpo elettorale fosse favorevole ad attribuire un mandato costituente al parlamento europeo. L’88,1% dei votanti si dichiarò favorevole.
2/4. Si è lasciata per ultima la forma di referendum di gran lunga più rilevante, che è il referendum abrogativo delle leggi. Fra il 1971 e il 2003 le iniziative sono state oltre centotrenta; una (quella per l’abrogazione della recente legge che sospende i processi penali a carico delle alte cariche dello Stato) è ancora in corso. L’abrogazione referendaria di una legge rappresenta l’istituto più efficace della democrazia diretta, in quanto il popolo decide su una questione da esso stesso proposta. La procedura del referendum abrogativo è in sintesi la seguente: A) un gruppo di cittadini (almeno dieci) presenta domanda di abrogazione di una legge alla Corte di Cassazione; B) a sostegno della domanda devono essere raccolte entro il 30 settembre dell’anno almeno 500.000 firme autenticate; C) fra ottobre e novembre la Corte di Cassazione esamina la regolarità della documentazione; D) fra dicembre e il febbraio dell’anno successivo la Corte Costituzionale giudica sull’ammissibilità del referendum; E) se il referendum è ammesso, si procede alla votazione fra il 15 aprile e il 15 giugno, a meno che non si debba procedere al rinnovo del Parlamento, nel qual caso il referendum è rinviato di un anno; F) perché l’esito del referendum sia valido deve partecipare al voto la maggioranza degli aventi diritto; G) se prevalgono i “si” la legge è abrogata; se prevalgono i “no” la legge è confermata e non può essere sottoposta ad ulteriore referendum per i cinque anni successivi; H) se nel corso delle procedure la legge sottoposta al referendum viene abrogata dal parlamento, il referendum viene annullato dalla Cassazione.
2/5. Di 133 domande di referendum abrogativo presentate dal 1971 al 2003, quasi la metà (66) sono state dichiarate inammissibili dalla Corte Costituzionale. La Costituzione esclude dal referendum solo le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e indulto e di ratifica dei trattati internazionali. Ma la giurisprudenza della Corte Costituzionale è andata molto oltre, escludendo richieste di referendum ritenute lesive di diritti fondamentali, oppure riferibili ad esiti non univoci, o tali da produrre incongruenze o vuoti giuridici. In effetti la Corte ha esercitato sull’istituto del referendum un’opera di costante arbitrato politico.
2/6. Dei 67 referendum dichiarati ammissibili, 12 non sono stati effettuati perché la materia è stata nel frattempo modificata per legge; 20 non sono risultati validi per mancanza del quorum di partecipazione; 16 sono stati respinti; 19 hanno avuto effetto abrogativo.
2/7. E’ interessante al fine di quanto si dirà in seguito, osservare come è variato nel tempo il comportamento del corpo elettorale nei confronti delle domande di referendum.
In una prima fase che arriva fino al 1985, il responso maggioritario fu sempre “no” a conferma di una sostanziale conformità dell’opinione pubblica con la legislazione. E’ importante ricordare che della prima fase sono parte il referendum del 1974 sul divorzio e il referendum del 1981 sull’aborto, indetti dal maggior partito italiano del tempo (la Democrazia Cristiana) sotto la pressione delle organizzazioni ecclesiali: la conferma delle due leggi, dovuta in buona parte all’elettorato femminile, rivelò la realtà di una Italia ormai secolarizzata e libera dai vincoli confessionali.
In una seconda fase che inizia nel 1987 prevalgono invece i “si” all’abrogazione, a indicazione del distacco fra la società civile e la classe politica che porterà nel 1993 al crollo dei partiti di tradizione. E’ eloquente in proposito il confronto fra i due referendum effettuati nel 1978 e poi nel 1993 per l’abrogazione del finanziamento statale ai partiti politici: quello del 1978 fu respinto del 56,4 dei votanti, quello del 1993 fu approvato da oltre il 90 per cento. D’altra parte, il crollo stesso dei partiti storici che avevano governato la repubblica quasi per mezzo secolo fu provocato da due referendum (1991 per la Camera, 1993 per il Senato) che smantellarono il sistema elettorale proporzionale e con esso il sistema partitico: la prima repubblica nata con il referendum istituzionale del 1946 è franata con i referendum elettorali degli anni novanta.
Occorre aggiungere che rispetto ai primi anni novanta, e alla transizione che allora cominciò e tuttora non è conclusa, nel rapporto fra corpo elettorale e referendum è subentrata una terza fase: dal 1997, in nessuno dei 17 referendum svolti è stato raggiunto il quorum di partecipazione prescritto, quasi a segnale di un distacco crescente nell’opinione pubblica anche nei confronti della democrazia diretta.
3. L’esperienza ormai trentennale del caso italiano in materia di referendum abrogativo può servire a misurare, in termini empirici e non ideologici, il rapporto fra democrazia rappresentativa e democrazia diretta.
3/1. Sotto il profilo teorico vi è una evidente biforcazione della sovranità popolare fra il voto che elegge ed il voto che decide; ossia il voto che delega la decisione ad una rappresentanza elettiva ed il voto che esprime in se stesso un verdetto senza ricorso a ulteriori mediazioni. Il caso italiano autorizza a ritenere che nel comportamento dell’elettore, di fronte a referendum su materie di facile comprensione e di interesse diffuso, la sostanza della posta in gioco può prevalere sulla fedeltà alle direttive di partito. Soprattutto in materia di diritti civili, l’esito del referendum è sempre trasversale rispetto agli schieramenti politici. Anzi, l’opportunità di distinguere il responso del referendum dalla scelta di partito è riconosciuta nella legislazione italiana che, come si è ricordato, vieta di svolgere i referendum insieme alle elezioni per il rinnovo del parlamento.
3/2. Tuttavia, la separazione scolastica fra democrazia diretta e democrazia rappresentativa non corrisponde alle applicazioni effettive dell’istituto referendario nell’unione europea (oltre al caso italiano, andrebbero considerati in particolare i casi della Francia, dell’Irlanda, della Spagna, della Danimarca e dei laender tedeschi). Il solo caso europeo di un referendum praticato sistematicamente ad alta frequenza è la Svizzera, che dal 1848 al 1993 ha fatto ricorso a 414 referendum. Nell’unione europea il ricorso al referendum costituisce rispetto alla democrazia rappresentativa una integrazione, più che un’alternativa.
3/3. Oggi si avvertono in Europa come in tutto l’occidente segni di crisi della democrazia rappresentativa, quanto meno nelle sue forme tradizionali. Il ruolo storico dei partiti si trova in competizione con tecnologie della comunicazione che inducono al divismo personale ed al populismo mediatico, e facilitano la manipolazione del consenso. Il ricorso alle iniziative di democrazia diretta può integrare l’azione delle rappresentanze elettive, e quindi costituire un antidoto all’apatia del popolo sovrano.
Va aggiunto (esiste una letteratura crescente sull’argomento) che le nuove tecnologie della comunicazione interattive potranno già nel futuro prossimo rendere possibile il ricorso a referendum frequenti, specifici ed istantanei, che aprirebbero prospettive nuove alla vecchia idea della democrazia esercitata in forma di plebiscito quotidiano.
